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De las arcas reales a las arcas de la nación. El presupuesto y la contabilidad pública como valladares frente a la arbitrariedad gubernamental

Fernando López Castellano

Résumés

Des caisses du roi à celles de la nation. Le budget et la comptabilité publique, des remparts face à l'arbitraire du gouvernement - Pendant les années de l'occupation française (1808-1814), la réforme fiscale est liée, pour les patriotes, à une profonde transformation économique, politique et sociale. Lors de la présentation du Rapport de la Commission Extraordinaire des Finances des Cortes sur le Nouveau Plan des Recettes Fiscales, le 6 juillet 1813, l’auteur de l'article du Tribun du Peuple Espagnol signale : "les caisses, dites royales jusqu'ici, sont les caisses de la nation". Le propos de ce texte est de présenter le travail prolifique d'un réformateur, José Canga Argüelles, qui s'est trouvé au cœur de ce mouvement qui a œuvré pour la "rationalisation" de l'administration. Bureaucrate issu de l'administration de la monarchie et homme politique dans le nouvel Etat, il entreprend l’instituionnalisation du budget et promeut une réforme en profondeur de la Comptabilité Publique.

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Texte intégral

Introducción

Las arcas hasta aquí llamadas Reales, son arcas de la Nación ; nuestros son los fondos que las enriquecen, porque nuestro es el trabajo que los produce : como propios, a nosotros nos toca fixar las reglas de su inversión y señalar los medios con los que se nos ha de obligar a partir con el erario el fruto de nuestras tareas. El monarca tendrá su quota fixa que no podrá exceder : la magistratura y la milicia tendrán sus dotaciones : a todos los ramos del gobierno se les proveerá de lo necesario para que puedan atender a la extensión de sus obligaciones, y la Nación misma se obligará a cumplirlas por medio de contribuciones generales demandadas sobre la riqueza y los haberes de todos los ciudadanos.

1Con estas palabras recibía el articulista de El Tribuno del Pueblo Español la presentación ante el Congreso del “Nuevo Plan de Contribuciones” por la Comisión Extraordinaria de Hacienda, en la sesión del día 6 de julio de 1813. Para el articulista, una vez proclamada la soberanía del pueblo y establecidos los derechos y deberes del ciudadano y del monarca, sancionada por la constitución la obligación de todos los españoles a contribuir en proporción de sus haberes a los gastos del Estado y decretado que las contribuciones habían de ser proporcionadas, no podía subsistir el “gótico” sistema de contribuciones vigente. Su permanencia era incompatible con la libertad, la propiedad y la obra legislativa de las Cortes.

2De esa incompatibilidad habían dado muestras algunos autores ilustrados de la España de finales del siglo XVIII. Tal es el caso de León de Arroyal, quién llegó a advertir acerca de la estrecha relación entre la fiscalidad y la necesidad de una constitución. Pero será durante el período 1808-1814, en pleno conflicto bélico, cuando la reforma tributaria se ligue a una profunda transformación económica, política y social. La implantación del nuevo impuesto directo en todo el territorio nacional y la desaparición paulatina de la exención tributaria para las clases privilegiadas hasta su sujeción al impuesto tenían significativas implicaciones políticas que reflejan, en todo caso, un modelo distinto de Hacienda y una concepción diferente del Estado.

3En este sentido, y comparando el intento del Marqués de la Ensenada con el proyecto gaditano, el diputado aragonés Antillón haría explícita la estrecha conexión entre poder político y sistema fiscal : “ninguna ocasión habrá más adecuada y acaso es la única, pues no lo fue la época del marqués de la Ensenada ni podía serlo la de ningún ministro de un monarca absoluto. Se necesitaba una constitución con la franqueza que sus sagrados artículos establecen, para que se dijese al pueblo sin miedo y a las claras : tal es la suma de los sacrificios en este año, y tal es la suma de las necesidades”. Por fortuna – dirá Porcel, portavoz de la Comisión Extraordinaria de Hacienda –, en la actualidad la nación tiene “Constitución Liberal”. También Canga Argüelles escribiría que la conexión de la Hacienda con “las bases orgánicas de la sociedad”, exigía que el “saludable cuchillo de la reforma” llegara a sus “partes económicas, judiciales y políticas”. Tal reforma hacendística abarcaba una nueva concepción de los principios de reparto de la carga tributaria y un arreglo de la deuda pública, una reforma presupuestaria, y una reorganización de la estructura administrativa y racionalización de la gestión tributaria (López Castellano, 1995).

4El propósito de este trabajo es doble : dar cuenta de las profundas transformaciones políticas y económicas ligadas a la reforma fiscal que se proyectan durante el periodo constituyente, singularmente, las relativas a la administración de la Hacienda, y presentar la prolífica labor de un reformista inmerso en el núcleo impulsor de la “racionalización”, en la administración ligada a los asuntos fiscales. José Canga Argüelles, burócrata en la maquinaria administrativa de la Monarquía y político liberal en el nuevo Estado, fomentará la institucionalización del Presupuesto y abogará por una reforma en profundidad de la Contabilidad Pública. Tras el Trienio liberal, y ya en el exilio, se distancia de la constitución gaditana y se desliza hacia posiciones más conservadoras que le acercan a López Ballesteros, Burgos, y otros pioneros de la ciencia de la administración como Oliván y Ortiz de Zúñiga. Con éstos participa en el proceso de transformación administrativa y asiste a la emergencia de una nueva ciencia, la de la administración. También comparte con los primeros administrativistas dos intereses vinculados al cameralismo : configurar una administración pública fuerte, y dotar de una amplia formación a los funcionarios públicos.

Transformaciones políticas y económicas bajo el impulso de la reforma fiscal

5A finales del siglo XVIII, la Hacienda seguía reflejando, en buena parte de su estructura, sus antecedentes feudales y la desarticulación territorial se manifestaba en la persistencia de diversos regímenes tributarios dentro del ámbito nacional. En ese ámbito, la reforma del sistema vigente y la mejora del aparato recaudatorio emprendidas por Lerena, bajo los auspicios del "Dictamen sobre el modo de aumentar las rentas provinciales" de Floridablanca (Floridablanca, 1784), constituyen la respuesta coherente de un régimen que pretende perpetuarse al proyecto de contribución única de Cabarrús (López Castellano, 1997).

6Durante el período 1808-1814 se reaviva con especial vigor la idea de implantar un sistema tributario, sustentado fundamentalmente en la contribución directa, que pusiera fin a la tremenda desigualdad del sistema tradicional de rentas. Pero, tal implantación exigía la creación de un nuevo marco social, económico y político (Pérez Garzón, 2007 : 283). Aprovechando el momento crítico de la invasión napoleónica, se lleva a cabo un vasto programa de reformas que correrán paralelas a las medidas adoptadas en materia hacendística. La prensa se hace eco de lo legislado en Cortes y relaciona el arreglo de la Hacienda con la reforma de la estructura económica. En un artículo firmado por El Serrano en La Abeja Española, el día 3 de abril de 1813, se puede leer : “Esto convence que sin fuerza no puede hacerse respetable una Nación : que no hay fuerza sin erario : que no hay erario sin contribuciones, que no hay contribuciones sin riqueza nacional : que no hay riqueza nacional sin una libertad y protección absoluta en el trabajo, en la industria y en el comercio interior, facilitado por caminos y canales ; y que este libre y protegido trabajo, industria y comercio interior de un cabo a otro de la península, sin puertas ni aduanas, ni guardas ni exacciones, no puede existir sin un plan de Hacienda Nacional que le promueva y fomente” (La Abeja Española, 1813).

7Las transformaciones fiscales iban acompañadas de cambios políticos en la ordenación jurídica de la propiedad y en la legislación económica. Se acomete la reforma político-administrativa con la abolición de los señoríos y la implantación de diputaciones y municipios, y se adoptan una serie de medidas, tales como la libertad de industria y comercio o la libertad contractual, tendentes a implantar una economía de mercado. Desde el punto de vista político, la formación de un Estado nacional implicaba desarticular la confusa maquinaria administrativa del Antiguo régimen e implantar una administración centralizada, jerarquizada y organizada racionalmente. La Constitución promulgada en 1812 consagrará la hegemonía del Congreso nacional frente a otros poderes, la racionalización administrativa y una nueva organización del territorio tendente a corregir las desproporciones territoriales y facilitar la política del Gobierno. Junto a la división territorial se proyecta una Administración de nuevo cuño, organizada de tal forma que la presencia del Estado fuera evidente hasta en el lugar más distante del país y su radio de acción alcanzara al ciudadano más humilde (Carr, 1970 : 107 ; Fernández Almagro, 1975 : 130 ; De Castro, 1979 : 15 ; García Monerris, 2000 : LIV-LV ; Gallego Anabitarte, 2000 : 66-67).

8Lograr la libertad de industria y de comercio e implantar la libertad de circulación exigía acabar con los obstáculos que frenaban el crecimiento de la riqueza. Había que suprimir el sistema gremial de producción y de relaciones de trabajo, los monopolios y reglamentaciones comerciales, así como los derechos de peaje, puertas y aduanas interiores que trababan el intercambio comercial e impedían la formación de un mercado nacional (López Castellano, 1998).

9Una vez creado el marco institucional, el día de julio de 1813 la Comisión Extraordinaria de Hacienda presenta su Nuevo Plan de Rentas, y comienza un enardecido debate en el Congreso, descrito en la prensa liberal como “la lucha entre los errores y los principios de la Economía Política”. La Comisión de Hacienda fundamenta su defensa de la reforma en las conquistas realizadas en el terreno político y en la incompatibilidad del sistema de rentas vigente con la Constitución promulgada en 1812. La existencia de instituciones libres garantizaba la implantación de un nuevo sistema tributario, misión imposible en un régimen político en que las Cortes eran un “vano simulacro de la representación nacional”. El decreto de 13 de septiembre de 1813 desmantela el entramado tributario del Antiguo Régimen. Se subrogan las contribuciones indirectas en una directa, se elimina el régimen de inmunidades propias de la sociedad estamental, proclamando la igualdad tributaria, se unifica el país desde el punto de vista fiscal, se eliminan las aduanas interiores y se consagra la libertad mercantil con la supresión de las rentas estancadas (López Castellano, 1995).

En el corazón de la maquinaria administrativa del Estado absoluto

10José Canga Argüelles, paradigma del burócrata ilustrado, es testigo y partícipe del profundo cambio que se produce en España en el tránsito de un siglo a otro. En su primera etapa en la administración, lleva a cabo una intensa labor en los entresijos de la maquinaria hacendística de la monarquía, desde su ingreso como oficial, el día 3 de marzo de 1798, con destino a la Caja de Amortización de Vales Reales, en la Secretaría de Estado y del Despacho Universal de Hacienda de España. Su bagaje, mezcla de ideas y experiencia (Estapé, 1990 : 206 ; Fontana y Garrabou, 1986 : 80 ; García Monerris, 1996 : 204), le va a permitir acometer una doble tarea desde la Secretaría del Despacho de Hacienda, la de mejorar la información, impulsando la formación del Censo, la Balanza de Comercio y Estadísticas, y la de organizar la propia Secretaría de Hacienda. Canga Argüelles continua la tarea de Lerena quien, en 1786, había creado la Oficina de la Balanza de Comercio, un centro de información estadística en el que recopiló innumerables datos que habrían de servir para formar la Balanza comercial de 1795 y el Censo de Frutos y Manufacturas de 1799, y que lo habrían de convertir en uno de los representantes más cualificados en España en el cultivo de la estadística política durante el despotismo ilustrado (Moral Ruiz, 1990 : 48).

11La obsesión de Canga Argüelles por la información estadística se traduce en las distintas “memorias” emitidas para facilitar los futuros tratados comerciales, y él mismo cuenta que en 1799, el afán del Ministro de Hacienda, Miguel Cayetano Soler, por reunir los conocimientos necesarios para acometer con éxito la reforma radical de la Hacienda, lo impulsó a crear la oficina Departamento del fomento General del reino, base del futuro “ministerio de lo interior” que pensaba crear con posterioridad. En aquel entonces, para clarificar y mejorar la gestión, dividió la Secretaría en dos secciones separando los negociados de la Hacienda de los de la Secretaría de lo interior (Canga Argüelles, 1840, 1980 : 42 y 141-144). El paso de Secretaría de la Balanza de Comercio a Fomento indica un desplazamiento del interés por la cuantificación de la riqueza a la atención a sus causas y origen. La Hacienda, con el sustento teórico de la economía política, se convertía en el eje de la política estatal centrada en obtener los medios para salvaguardar la seguridad y bienestar de los pueblos (García Monerris, 2000 : XXI).

  • 1  La reproduce en Canga Argüelles (1834, 1968, tomo II: 485-498). Voz “secretarías de Hacienda”. Hua (...)

12El día 25 de enero de 1800, Canga Argüelles firma, a instancias del ministro, su “Memoria presentada al rey sobre la organización de la Secretaría del despacho de hacienda de España”, que precedía al proyecto de Reglamento1. El texto tenía como objetivo convertir la oficina en un elemento activo de la política, a partir de la idea de que las ocupaciones del ministerio de Hacienda iban más allá de la mera recaudación de impuestos y debían extenderse al conocimiento de la población de la península y sus relaciones con las fuentes de la riqueza pública (Canga Argüelles, 1833 : 73). Para llevar a cabo su objetivo, proponía dividir los negocios de la Secretaría en tres grandes secciones : Población, fuerza y riqueza del reino, a cuyo frente se proponía al Intendente Carlos Beramendi ; Agricultura, artes y comercio, dividida en cinco mesas, que tenían como función desde el seguimiento diario del precio de los granos hasta la Balanza de comercio y las rentas generales y de lanas (en la mesa 4ª se proponía Canga Argüelles) ; Ingresos, salidas, cuenta y razón y deuda de la corona, dividida en nueve mesas que abarcaban todo lo relativo a la Hacienda y su jurisdicción (Canga Argüelles, 1834, 1968, tomo II : 418).

13El Reglamento de 19 de mayo de 1802 del Departamento del Fomento General y de la Balanza de comercio lo convertía en una verdadera oficina de estadística. Al describir sus objetivos, refrendaba la directriz trazada por Canga Argüelles de que el Ministerio de Hacienda tenía como principales funciones las de “apreciar la relación de las contribuciones con las riquezas, apartar los obstáculos que se oponen al bienestar de los pueblos y fomentar los progresos de la agricultura y de la industria, tomando de tan fecundos manantiales lo necesario para mantener la seguridad, la independencia y el poder del Estado, con el menor sacrificio del contribuyente”. Para cumplir estas funciones, debía tener pleno conocimiento “de la población del reino, de sus producciones, de su comercio interior y exterior” (Canga Argüelles, 1840, 1980 : 44). Finalmente, el Departamento se dividía en dos secciones, una dedicada a la población y riqueza del reino, y otra, al estado del comercio, interior y exterior. Además, se creaba una biblioteca económica a la que los diplomáticos en el exterior debían remitir las obras más interesantes y la Secretaría del Despacho de Hacienda diarios y revistas, tales como el Moniteur, el Diario del Comercio y los Anales tecnológicos de Francia (Canga Argüelles, 1833, 1968, tomo I : 109-113).

14Su concepción del ministro de Hacienda, al que califica de “providencia del Estado”, enraíza con el fin ilustrado de la felicidad : “sostiene la guerra, restablece la paz, vigoriza el comercio y la agricultura, mira con religioso respeto los empeños del soberano para con los súbditos, y abraza en sus cuidados los intereses del pueblo ; porque por una justa medida y diestra aplicación, los impuestos acompañan á la industria, y el trabajo se enlaza con la felicidad” (Canga Argüelles, 1834, 1968, Tomo II : 47). En cuanto a sus funciones, coincide con las que le atribuyera Jacob von Bielfeld, al referirse a los “Objetos del departamento de Hacienda y el arte del ministro” : conocer bien el Estado, su poder, o debilidad, su riqueza o pobreza (población y fuerza, mediante intendentes y sociedades económicas) ; enriquecer a los súbditos para que contribuyeran a las necesidades del Estado ; implantar los tributos de la forma menos gravosa para el pueblo, y emplear los fondos en fomentar las fuentes de la riqueza (agricultura, artes y comercio) (Canga Argüelles, 1833, 1968, Tomo I : 334 y tomo II : 325 ; Bielfeld, 1768, tomo II : 12-14). En octubre de 1804, Canga Argüelleses nombrado Contador Principal del Ejército y Reino de Valencia y provincia, cargo en el que permanece hasta que en 1809 accede al de Intendente en Comisión del mismo Ejército y Reino, y que compagina con el de vocal de la Junta Superior de Valencia (Huarte, 1968 : XLIV- L ; García Monerris, 1997 y 2002).

Al frente de la Secretaría de Estado y de Hacienda en el nuevo Estado : reforma fiscal, presupuesto y contabilidad pública

15El día 11 de enero de 1811, Canga Argüelles es nombrado Secretario interino de Hacienda, cargo en el que permanece hasta el 7 de agosto del mismo año. Tan corto espacio de tiempo no le impide proponer multitud de arbitrios de tipo coyuntural con el objetivo de financiar la guerra. Asimismo, plantea un conjunto de propuestas de reforma tributaria. Su labor es tan prolífica y son tantas sus propuestas, que se ve en la tesitura de confesar su aversión a los “proyectistas” ante el riesgo de ser tildado de “arbitrista insensible” (Canga Argüelles, 1811a : 8, 1813 : 47, nota 45). Además de su gran influencia en el terreno doctrinal, su labor también es recompensada en la práctica. Las Cortes aprueban su plan de contribución sobre la renta inspirado en el Proyecto de Pitt de 1799, y cuyo eje es una “contribución territorial bien meditada”, idea reiterativa a lo largo de las memorias.

16En su segunda experiencia, en 1820, como Secretario del ramo, introduce más realismo a sus propuestas. Así, niega la posibilidad de implantar una sola contribución directa, porque “no se aviene con la opinión pública”, y se inclina por un sistema mixto, compuesto de contribuciones directas e indirectas (Canga Argüelles, 1820 y 1821, en 1833, 1968, Tomo I : 234-296 y 1834, 1968, tomo II : 209-262 ; Moral Ruiz, 1975 ; Comín, 2000 : 422-425 ; Artola, 1986 : 82). Su corta andadura en la Secretaría no impide que acometa una serie de reformas administrativas y proyecte la creación de un aparato de información y recaudación para llevar adelante el reparto de la contribución directa, con un Director general en Madrid, para supervisar las operaciones, auxiliado por los intendentes en las provincias y los subdelegados de Hacienda en los partidos judiciales, y con los ayuntamientos encargados de efectuar el reparto y la recaudación en los pueblos. En la Legislatura de 1822-23, de nuevo diputado y miembro relevante de la Comisión de Hacienda, interviene en las discusiones más candentes en materia hacendística y económica.

17En líneas generales, su plan de reforma hacendística abarca una nueva concepción de los principios de reparto de la carga tributaria y un arreglo de la deuda pública, una reforma presupuestaria, y una reorganización de la estructura administrativa y racionalización de la gestión tributaria. Canga Argüelles relaciona, con Necker, la carga del impuesto y la naturaleza del poder político, de ahí la necesidad de sujetar los consumos públicos a la doble restricción de legitimidad y utilidad. También establece las dos reglas básicas del pensamiento financiero liberal : equilibrio de ingresos y gastos y moderación de la cuota de gravamen para no destruir la base de la riqueza.En cuanto a los principios del reparto : igualdad, generalidad y proporcionalidad, a lo que une las máximas impositivas smithianas de certeza, comodidad y economía en la recaudación (Canga Argüelles, 1825, 1961 :115-121, 1833 : 63 ; Calle, 1978 : 49).

18Canga Argüelles participa en otro aspecto clave de la reforma liberal, el arreglo de la deuda pública como precondición de una política de “responsabilidad”, frente a la “precipitada e irresponsable” gestión del crédito público por la monarquía absoluta (Comín, 2000). Los diputados liberales ligan el restablecimiento del crédito a la supervivencia del Estado y lo contemplan desde una doble vertiente : como razón política – restaurar la confianza en la gestión del gobierno – y como razón estratégica – poder contar con fuertes sumas ante necesidades sobrevenidas. Tanto es así que el Congreso gaditano eleva el reconocimiento y pago de la deuda a la categoría de rango constitucional. Se reconoce toda la deuda sin distinción de épocas ni clases, se dispone el pago de intereses y se establece una hipoteca en bienes nacionales para su progresiva amortización. En el pensamiento liberal, el pago de intereses y capitales de la deuda es una garantía de los derechos del acreedor y una prueba de justicia y buena fe, pero también, un elemento de desarrollo, ya que como escribiera Smith, sin respeto a la propiedad y a la buena fe de los contratos y sinun cierto grado de confianza en la justicia del Gobierno, un país no podía prosperar. El necesario equilibrio presupuestario, piedra angular de la política financiera liberal, se garantizaba mediante la gestión separada de la deuda y de la tesorería. El 30 de marzo de 1811, Canga Argüelles lee ante las cortes su Memoria sobre el Crédito Público (DSCGE, Tomo I : 781-799), que con escasos cambios se convertiría en el Decreto de 13 de septiembre de 1813, y en la que defendía como objetivo prioritario para garantizar el crédito del Gobierno, base de la deuda, infundir confianza en los acreedores (López Castellano, 1997 a).

19Esta idea de legitimar la acción gubernamental basándose en el aumento de la confianza es más palpable si cabe en la institución del presupuesto. La asunción de la soberanía por la nación implica la existencia de un único poder fiscal y la superación de la concepción patrimonial de la riqueza nacional. La inadecuada separación de los fondos destinados a la manutención de la Corona y a las necesidades ordinarias y extraordinarias del servicio público había llevado a invadir los caudales públicos, de ahí que restaurar la confianza en la gestión gubernamental se convirtiera en una cuestión transcendental. Como subraya un autor del momento, Franco Salazar (1812 : 94), cuando los reyes tenían la facultad de “meter mano en los tesoros del Estado”, no quedó caudal alguno exento del saqueo.

20La posibilidad de imponer reglas de control al poder ejecutivo para que no consumiera el erario público a su arbitrio había surgido al hilo de los debates sobre arreglo de provincias a finales de 1810, pero cabe el honor a Canga Argüelles de haber llevado a las Cortes lo que se puede denominar el antecedente histórico a la elaboración de la figura jurídica del presupuesto. Aunque ya había mostrado su preocupación por el deseable equilibrio presupuestario en una Memoria de 1802 (Canga Argüelles, 1833, 1968, tomo I : 571-583), el dia6 de febrero de 1811 lee una Memoria ante las Cortes (DSCGE, tomo I : 505-507) en la que presenta el primer presupuesto anual que se realiza en España, aunque se pueda aducir su carácter ocasional y finalista : enfrentarse a los gastos de la situación bélica (López Escobar, 1971 :16 ; Sardina, 1977 : 971-972). Tras su discusión se convierte en el decreto de 22 de marzo de 1811 (DSCGE, Tomo II : 1057-1058 ; Canga Argüelles, 1811 a).

  • 2 ... no puede el Rey imponer por sí directa ni indirectamente contribuciones, ni hacer pedidos baxo (...)

21El día 26 del mismo mes, Canga Argüelles presenta otra memoria que completará la anterior y en la que defiende la importancia política del presupuesto y su función como elemento demarcador de dos realidades políticas diferenciadas. En su opinión, la falta de presupuestos era una de las causas de los abusos de los gobiernos absolutistas. Había que obligar al Gobierno a manifestar su conducta en materia de Hacienda y sujetar a examen público sus operaciones para mejorar la relación entre gobernantes y gobernados :“Sepa como, Señor, cada clase lo que debe gastar ; sepa cada ramo la cuota de que no podrá exceder, y nuestros pasos serán menos inciertos.” El presupuesto se erigía en valladar frente a la arbitrariedad gubernamental. La Constitución limitará la capacidad fiscal del Monarca2 y atribuirá a las Cortes las facultades de fijar los gastos de la administración pública ; establecer anualmente las contribuciones e impuestos ; aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las provincias y, examinar y aprobar las cuentas de la inversión de los caudales públicos (Capítulo VII, articulo 131). El presupuesto anual debía formarse a partir de los presupuestos confeccionados por los secretarios de cada despacho, refundiéndose posteriormente en el presupuesto general a cargo del Secretario del Despacho de Hacienda, quien, a su vez, estaba obligado a presentar, junto con aquél, el plan de las contribuciones que deban imponerse para llenarlos ; debía saldarse equilibrado, y las contribuciones debían serestablecidas o confirmadas anualmente por las Cortes.

22Para unificar las acciones en las operaciones más importantes de la Hacienda y mejorar su gestión, en el Congreso se proyecta la unidad de Tesorería como la llave del control de la recaudación y de la inversión de los fondos. Con la simplificación, la transparencia y la mayor información se persigue un efecto político, ganar la confianza de los gobernados. La futura nueva planta de Tesorería debía adaptarse a la normativa constitucional en materia de Hacienda Pública. Como en Francia, el principal objetivo del Estado liberal es el control del poder ejecutivo para que no se excediese en sus atribuciones financieras, y la influencia francesa es manifiesta en la elección de los tres controles : legislativo, administrativo y judicial (Román, 2000 : 95). La contabilidad pública del gobierno liberal estuvo marcada por una clara vocación centralista (Campos y Sierra, 2006), aunque el planteamiento de las Cortes gaditanas difiere, radicalmente, de los fines centralizadores de la monarquía absoluta, dirigidos fundamentalmente al aumento de la recaudación.

  • 3 El Reglamento de Provincias se aprueba el 16-3-1811 (DSCGE, 1870, I: 695) y se inserta a la letra e (...)
  • 4 Decreto de 5 de febrero de 1811, sobre “Reunir todos los caudales de la nación en la Tesorería mayo (...)

23De “unanimidad de sentimientos y uniformidad en la administración de los fondos” habla la Comisión de Arreglo de Provincias, creada por las Cortes para elaborar el nuevo sistema administrativo, en su proyecto presentado a las cortes en la sesión de 13 de noviembre de 1810. En éste, se pone en evidencia el principal problema que aquejaba a la gestión de los fondos públicos : su dilapidación, dado el desorden administrativo y la multitud de empleados que requería su recaudación y control (Comisión de Arreglo de Provincias, 1810: 1). Para acabar con tan negativos efectos se propone uniformizar la administración de dichos fondos, “grandes objetos de la felicidad pública y general”, en torno a una nueva institución que sustituyera a la intendencia y se convirtiera en el conducto mediante el que el Gobierno comunicara todas las órdenes de la administración pública.La institución debía estar formada por “personas de probidad y hacienda ó arraygo competente”, elegidos siguiendo la normativa electoral y con la función de repartir y recaudar las contribuciones (Comisión de Arreglo de Provincias, 1810: 2-5). En el “Reglamento de provincias”, presentado a 16 de marzo de 18113se remitía al Decreto de 5 de febrero de 1811, relativo a la reunión en una sola caja de todos los caudales de la Nación4. El ciclo se cierra con la obligación, por parte de las Juntas, de publicar todos los meses un estado que incluyera todas las entradas y salidas del erario público, tal como prevenía el artículo XX.

24José Canga Argüelles, calificado como “el iniciador de la investigación de la Historia de la Contabilidad pública en España” (González Ferrando, 2006 : 43-44) va a participar en el ambicioso proyecto de reforma de la Contabilidad Pública llevado a cabo por las Cortes Generales y Extraordinarias. El día 29 de junio de 1811, expone a las Cortes Generales y Extraordinarias una Memoria que constituye el fundamento doctrinal de la reforma de la Contabilidad Pública proyectada durante el periodo constitucional (López Castellano, 2009). En ella critica el desconcierto existente en la Cuenta y Razón vigente al comienzo del sistema constitucional introducido en las “Instrucciones” de Lerena en 1788, y de Soler en 1799 (Canga Argüelles, 1813 : 30 ; Dedieu y Ruiz, 1994 : 96 ; Alonso y Villar, 1997: 114). A su juicio, el sistema vigente había aumentado los sacrificios del pueblo, estaba excesivamente burocratizado, se confundían las funciones y adolecía de falta de control (fundamento mismo de la Cuenta y Razón) y de presupuestos. Si los hombres constituidos en sociedad, escribe Canga Argüelles, tenían el deber de contribuir con sus riquezas a sostener el peso de sus obligaciones (el contribuyente compra, así, el goce tranquilo de los derechos preciosos de ciudadano), al Gobierno le correspondía “la terrible obligación” de exponerle el destino dado a los caudales para que no quedara duda ni de la igualdad de la exacción ni de la legitimidad del gasto (Canga Argüelles, 1811c : 5). Tal es el sentido de la Cuenta y Razón, aduce : lograr que todos los ciudadanos cumplan sus obligaciones y satisfagan la cantidad que les marque la ley, y que nadie cobre más de lo fijado por ésta. La falta de unidad de la Cuenta y Razón impedía conocer el producto de los ramos de rentas y de la deuda pública (Canga Argüelles, 1811c : 6).

25Canga Argüelles se refiere a dos tipos de intervención, la de la Contaduría que llevan a cabo los contadores y la intervención nacional de la Tesorería Mayor, consistente en la fiscalización del poder legislativo. Con este sistema de inspección del Congreso sobre las operaciones del Tesoro Público se garantizaría a la Nación el destino de los fondos, evitando que “el despotismo ataque las leyes y vuelva a sumirnos en el desconcierto antiguo”. Tal medida intervencionista perseguía una finalidad de tipo político, garantizar el funcionamiento del sistema democrático en materia de Hacienda impedir que “el que tenga en sus manos el bolsillo y la bayoneta pueda romper un día el libro de la constitución”. Así, una vez determinados por las Cortes los gastos necesarios y su distribución entre los distintos ministerios, la inspección sobre la tesorería“enfrenara al que exerza el Poder executivo, pondrá limites a sus demandas, representará la acción viva del contribuyente sobre la inversión de sus sacrificios, será un guarda fiel de nuestros derechos, y nadie dudará ni aun momentáneamente sobre la legitimidad de los gastos” (Canga Argüelles, 1811c : 50).

26La Constitución recogerá los aspectos básicos del plan proyectado por Canga Argüelles y prevendrá la disposición escalonada de tesorerías, que va desde las tesorerías de provincia hasta la Tesorería General para toda la nación, que debía ser intervenida por las contadurías de valores y de distribución. Tras su aprobación por las Cortes, la cuenta debía mandarse imprimir y publicar, con el objeto de lograr orden en la recaudación, control, seguimiento y publicidad. Las tesorerías de provincia, se advierte, debían estar en contacto con la general y tener sus fondos a su disposición, sin que pudieran efectuar pagos que no hubieran sido aprobados en virtud de decreto. La Comisión Especial de Hacienda, encargada de elaborar el proyecto de Ley e Instrucción particular relativos a la Tesorería General y la Contaduría Mayor de Cuentas, expone que su finalidad es garantizar al ciudadano que sus extraordinarios sacrificios no se invierten ni invertirán en otros fines que en los de su conservación y defensa (Comisión Especial de Hacienda, 1812). Se hacía explícita la relación entre soberanía nacional y soberanía fiscal con la centralización de los servicios financieros y se declaraba que un gobierno representativo estaba obligado a establecer reglas fijas en la recaudación e inversión de los fondos y presentar públicamente las cuentas.

27La Comisión convenía en que la Tesorería General debía reunir todos los caudales de la nación y en que el gobierno debía comunicarse directamente con el Tesorero General. Su propuesta consiste en restablecer valores y distribución, y cesar cargo y data, separar las Tesorerías de provincias de las de ejército, implantar una Contaduría Mayor de Cuentas independiente, y formar la cuenta general de la nación con las instrucciones de la planta de 1761, como proponía Canga Argüelles (Comisión Especial de Hacienda, 1812 : 5). Como se puede advertir, el paralelismo con Francia en materia de rendición de cuentas referente a los caudales públicos es evidente. El Decreto de 17-29 de septiembre de 1791, mediante el que la Asamblea Nacional Legislativa se subrogaba toda autoridad en lo relativo a cuentas y tesorería, y que en su artículo primero especificaba que correspondía a dicha Asamblea ver y aprobar las cuentas de la nación (Stourm, 1885, II : 300).

28La verificación de la asignación y pago de las sumas contenidas en los presupuestos es objeto de un férreo control. El pago o entrega por parte de los tesoreros de provincia de cantidad alguna también se sujeta a una severa normativa, puesto que a partir de la orden del Gobierno, dirigida al Tesorero General y comunicada al Intendente, el Tesorero General debía trasladarla al Tesorero Provincial, dando, a su vez, cuenta al Intendente, quien cursaría las órdenes del Tesorero General y los documentos al Contador de Provincia para que interviniera el pago.

  • 5 Decretos del Rey Fernando VII, Imprenta Real, Madrid, 1818, tomo I, págs. 84-89

29La reforma administrativa de la Hacienda tenía importantes implicaciones políticas, por cuanto coadyuvaba a la realización de la unidad nacional. Como es sabido, tras la llegada de Fernando VII, y por Decreto de 23 de junio de 18145, se declara sin efecto la obra legislativa de las Cortes de Cádiz, y se restablece el sistema tributario vigente en 1808. Pero, la necesidad de implantar un recto sistema de Cuenta y Razón, como requisito indispensable de un buen sistema de Hacienda, sigue siendo acuciante, como escribe José López Juana Pinilla, en su “Representación” al Rey en 1816 : “que el método de la cuenta y razón sea tan sencillo y asegurado que nunca puedan distraerse los fondos del erario a otros objetos que los de su instituto, y el ministro, jefe superior del ramo, tenga siempre a la vista documentos que lo enteren del estado de todas las rentas, y de todas y cada una de las provincias”.

30Durante el Trienio Liberal, Canga Argüelles, de nuevo Secretario del Despacho Universal de Hacienda de España y de Ultramar, vuelve sobre el tema de la Cuenta y Razón en su “Memoria sobre los presupuestos de los gastos, de los valores de las contribuciones y rentas públicas de la nación española, y de los medios de cubrir el déficit”, que leyó ante las Cortes Ordinarias en las sesiones de 13 y 14 de junio de 1820 (Canga Argüelles, 1833-1834, II : 209-262). El 30 de junio de 1820, influido por el artículo 350 de la Constitución de Cádiz referente al examen de las cuentas de caudales públicos por la Contaduría Mayor de Cuentas, en su Instrucción para el Gobierno de la Contaduría Mayor, reponía la Planta y atribuciones del Tribunal Mayor de Cuentas formada con arreglo al “Reglamento” de 7 de agosto de 1813, abolido en 1814. A la altura de 1825, Luís López Ballesteros atribuye el mal estado de la Hacienda a la falta de cuenta y razón (Canga Argüelles, 1833-1834, II : 628). Finalmente, mediante Real Cédula de 10 de noviembre de 1828 se establece la planta y atribuciones del Tribunal Mayor de Cuentas.

Entre la “ciencia del gobierno” y la “ciencia de la administración”

31En los albores del XIX se produce un significativo viraje hacia la construcción, desde otros parámetros, de una Administración de nuevo cuño, aunque se mantiene la idea ilustrada de un Estado responsable de la felicidad y prosperidad nacional y el bienestar de los súbditos (García de Enterría, 1981 : 43 ; Gallego Anabitarte, 2002 : 66-67). A partir de 1825 renace la ideología del despotismo ilustrado, que intenta no modificar la estructura política y hace descansar la prosperidad en la bondad de las reformas administrativas. Además, como intuyera López Ballesteros, aunque el objetivo último era aumentar la eficacia de la burocracia, racionalizar y ordenar una “administración caótica” tendría positivos efectos sobre la riqueza nacional y, por ende, sobre la recaudación fiscal. El liberalismo posterior a 1833 iría acercando sus posiciones políticas hacia el conservadurismo y adoptaría un programa de predominio de la administración sobre la política y una solución intermedia entre la continuación del régimen absolutista y la alternativa constitucional (Santamaría Pastor, 1973 : 102-103 ; Nieto, 1996 : 78-80 ; Baena, 1996 : 29).

  • 6  Miscelánea nº 251, 6/11/1820. Reproducida en Arenilla (1996: 287-299).
  • 7  “Informe a las Cortes” del Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda, el 20 de diciembre de (...)

32Por lo que se refiere al funcionariado, los primeros intentos de reglamentación general moderna datan de la etapa ministerial del “posibilista”, López Ballesteros. La principal normativa al respecto la constituyeron la Real Orden de 19 de agosto de 1825 y el Real Decreto de 7 de febrero de 1827, que clasificaban al personal del Ministerio de Hacienda en categorías y detallaban la formación exigida y el modo de acceso (Fernández-Carnicero, 1984 : 264-267). Tal formación dependía de la existencia de estudios adecuados y en esas fechas, como denunciara Javier deBurgos, los conocimientos exigidos a oficiales de la Secretaría de Hacienda e Intendentes (ocho años de estudios en materias de constitución, derechos civil, natural y de gentes y economía política), eran difíciles de adquirir, porque la enseñanza del Derecho Civil y de Gentes estaba prohibida y no había cátedras de Economía Política. En su opinión, la administración debía confiarse a hombres versados en la “ciencia del gobierno”, con experiencia en los negocios públicos, y conocimiento de la teoría y la práctica impositiva de Colbert y Necker6. Casi dos décadas más tarde, Mendizábal exigía a los intendentes “conocimientos muy materiales en todas las rentas y contribuciones del Estado ; versación y manejo en los distintos grados de la Administración, y mucha aplicación a conocer y distinguir las bases de los impuestos, la naturaleza de sus índoles y los efectos de sus exacciones”, y coincidía con Burgos en que tales conocimientos no podían obtenerse ante la escasez de cátedras dedicadas a la enseñanza de la Hacienda7.

33A sabiendas de que sin entender “la naturaleza de las leyes económicas” y estar “perfectamente instruido” en la “ciencia de la Hacienda”, era imposible dirigir el Ministerio (Canga Argüelles, 1833, 1968, Tomo I : 11-12), Canga Argüelles va a contribuir a la instrucción hacendística de los altos funcionarios (Fontana y Garrabou, 1986 : 78-80 ; Almenar, 2000 : 705 ; Carande, 1976 :192). A su juicio, los conocimientos del “covachuelista”, hombre público que se inicia en la práctica de la difícil “ciencia del Estado”,debían ser muy amplios, y, en el caso de los de Hacienda, habría de comprender “un estudio profundo en la ciencia económica, en la estadística, en el derecho público, en la legislación general y en la particular de su nación, en la diplomacia comercial, y en el derecho canónico (...) agregando á ello el conocimiento de los sistemas de Hacienda de las demás naciones” (Canga Argüelles, 1833, 1968, Tomo I : 274-275). Con anterioridad, se había lamentado de la penuria de escritos dedicados a la política, la economía y “la ciencia de los gobiernos” y del escaso interés público por esos estudios, y había propuesto que la Hacienda pública se convirtiera en “una verdadera carrera” y que a los que fueran a cursarla se les exigieran conocimientos previos, “educación y probidad” (Canga Argüelles, 1813 b : 72-73, nota 33).

34Partiendo de la idea de que la administración de la hacienda pública es “lo principal y lo más importante de la ciencia del gobierno”, Canga Argüelles proyecta sus conocimientos a la elaboración de un tratado que impida que su ejercicio pudiera“sacrificar los pueblos á sus errores” (Canga Argüelles, 1813 a : I-VI). Este trabajo inconcluso serviría de armazón al “primer tratado de Hacienda liberal de España”, uno de los más relevantes del siglo XIX, pionero en la literatura científica sobre finanzas, y primer intento de presentar la Hacienda como ciencia separada del tronco de la administración (Comín, 2000 : 314 ; Calle, 1978 : 50 ; Estapé, 1961, s/p., 1990 : 204- 206). La ciencia de la Hacienda, en Canga Argüelles, todavía no tiene sustantividad propia, pero con él se inicia el estudio sistemático de una nueva disciplina y es la primera vez que se intenta formular la Hacienda en términos científicos en la España del siglo XIX (Hueso, 1973 : 336). En ese momento, la Economía política, la “ciencia administrativa” y la “ciencia de la Hacienda” eran saberes íntimamente unidos a la administración general del Estado y aún no se habían desgajado de la “ciencia del Gobierno”, su fuente original (Portillo Valdés, 2007). La economía política era el elemento aglutinador de las nuevas relaciones entre sociedad y política, y el trampolín que va a impulsar las dos nuevas ciencias, la de la Hacienda y la de la Administración, como escribiera Ortiz de Zúñiga en la Revista La Alhambra, en abril de 1840.

  • 8 En 1821, en la Universidad Central de Madrid, en la Cátedra de Derecho político y público de Europa (...)
  • 9  Serie de conferencias publicadas en la Revista La Alhambra en 1841 y reproducidas íntegramente en (...)
  • 10  Huarte (1968), pág. LXXXV, Apéndice 1, nº 95. Puede referirse a la tercera parte de los Elementos (...)
  • 11  Canga Argüelles (1840, 1980: 5-8). Voz Administración pública. La idea la había expuesto Burgos do (...)

35Con el apoyo teórico de las dos obras más influyentes en la primera mitad del siglo, entre los primeros administrativistas, con sus lecturas del “Curso de Administración” de Condillac y el Manual de prefectos francés y de los primeros escritos de Burgos8, Canga Argüellesva a participar, de forma modesta, en la formación de la “ciencia de la administración” con un extenso monográfico, “tan minucioso como agudo” en el Suplemento al Diccionario (Nieto, 1983, 2001 : 440-442 y nota 4), coetáneo de las “Ideas de Administración” de Burgos9. Incluso Huarte le ha atribuido un manuscrito titulado “Elementos de la ciencia de la administración”, supuestamente publicado en 183310. Canga Argüelles distingue la “ciencia administrativa”, cuyo objeto es fijar las “reglas inmutables que mantienen las relaciones entre los hombres y el Estado”, poco cultivada y “casi desconocida de los que manejan las rentas”, de la “ciencia económica” y de la “ciencia de la Hacienda”, y propone su inclusión en los planes de instrucción pública, dadas las relaciones de la Hacienda con todos los ramos del Gobierno, y singularmente con el ministerio de la gobernación. Para Canga Argüelles, en clara sintonía con Burgos, administrar es lo mismo que gobernar, “o cumplir los preceptos que de el poder supremo para asegurar el bien de la nación”11.

36Sobre los antecedentes de la economía política, de la ciencia política, de la ciencia de la administración y el derecho administrativo existe cierta controversia. Para unos autores, su origen se encuentra en la “ciencia de la policía” y califican a Canga Argüelles de personaje puente entre ésta y el “moderno” derecho administrativo (Nieto, 1983, 2001 : 440-442 y nota 4 ; Aracil, 2001). Por el contrario, otros niegan la presencia en España de la “ciencia de la policía” y sostienen que el derecho administrativo y la nueva “ciencia de la administración” tendrían su antecedente en el “gobierno político y económico del Reyno y de los pueblos”. Para ejemplificar su argumento, se aduce que ninguno de los pioneros de la ciencia de la administración hace mención alguna al término "Policía"y que en el Diccionario de Canga Argüelles ni aparece (Jordana, 1944 : 139-140 ; Santamaría Pastor, 1973 :105-106 y nota 86 ; Gallego Anabitarte, 2002 :100-101, 131-140 y 186-196).

  • 12 La “buena organización del gobierno interior del Estado, ó séase la administración pública” una de (...)

37En efecto, Canga Argüelles no hace referencia explícita al término “ciencia de la policía”. En 1811 se refería al término “Administración pública” (Canga Argüelles, 1811 c : 6), en el Diccionario le dedica unas pocas páginas y remite a la Voz “Gobierno del Estado”, a la que asimila (Canga Argüelles, 1833, 1968, tomo I : 12 y tomo II : 573)12, y que representa el modo de ejercer la soberanía. Asimismo, la separa de la policía, “clave del edificio social”, que mantiene el equilibrio político y conserva las leyes (Canga Argüelles, 1840, 1980 : 11). Por su parte, la “ciencia del gobierno” o de “la administración” tiene como objeto analizar los medios de acrecentar la población y las riquezas, sostener la fuerza pública, y los fondos para financiar los gastos del servicio general de la nación (Canga Argüelles, 1833, 1968, tomo I : 518-521). Empero, la inexistencia de citas explícitas a autores cameralistas no excluye líneas indirectas de penetración de esta corriente. Una posible fuente vendría dada por las mutuas influencias de autores como Genovesi, Necker, Melon y Steuart, representantes del mercantilismo avanzado y liberal, con la literatura cameralista. Otra, de la cultura intervencionista inmersa en la literatura sobre la “policía”, con autores tan significativos como Filangieri, Bielfeld, o Beccaria (Tribe, 1988 :82). También pueden observarse reminiscencias en la formación requerida para superar las pruebas de acceso a la función pública, singularmente, en la de los intendentes (Lluch, 1996 :164-169, 1999 :131, 2000 : 723-724 ; Fonseca, 1995 : 499).

  • 13  Su traductor, Puig y Gelabert, alega en la introducción (pág. V) que la obra se dirige a la formac (...)
  • 14  Foronda había realizado un resumen de las Instituciones políticas, en concreto los capítulos dedic (...)

38Pese a la ausencia de enseñanza reglada, en España se exigían conocimientos de Gobierno y policía para superar las pruebas de acceso a la función pública de abogados, corregidor y alcalde mayor, y en la formación requerida a los intendentes, y la literatura cameralista no era desconocida (Gallego Anabitarte, 2002 :123). Los “Elementos generales de Policía” de Justi, máximo exponente del cameralismo científico, traducidos en 1784, era el libro de preparación de los exámenes para abogados, y sus ideas difundidas en el Correo General de España por Nipho13. Las “Instituciones políticas” de Bielfeld saldrán a la luz en su versión españolaentre los años 1767 y 1801 con traducción de Domingo de la Torre Mollinedo, su “divulgador y prosélito” (Bielfeld, 1767-1801 ; Lluch, 1999 : 147-148, 2000 : 725)14y serán recomendadas en el Plan de la Universidad de Sevilla de 12 de febrero de 1768 para estudiar la “ciencia de gobernar los estados y dirigir los negocios públicos” (Gallego Anabitarte, 2002 : 65 y 123-124, nota 45).

  • 15  Canga Argüelles estudia en Oviedo y en la Universidad de Zaragoza, donde se gradúa como bachiller (...)
  • 16  Esa orientación cambia a la altura de 1804, y como se recoge en el Compendio de las Actas de la Re (...)

39Del mismo modo, Canga Argüelles, en sus estudios en la Cátedra de economía de la Aragonesa15, como discípulo de Normante, debió de tomar contacto con la obra de Bielfield, Melon y Genovesi (Fonseca, 1996 : 32, nota 42 ; Usoz, 1997 ; García Pérez, 1974 : 236). Zaragoza compartía la inclinación de la cátedra de Genovesi hacia las “ciencias del Estado” o “ciencias camerales”, y orientaba su enseñanza de los principios básicos de la economía, como parte de una más amplia “ciencia del gobierno” a aspirantes a especializarse en el ejercicio de la Administración Pública y formados en derecho (Usoz, 2000 : 591-603)16. Canga Argüelles es compañero de promoción de alumnos que habrían asimilado conceptos de la ciencia de la policía y que después desempeñarían altos cargos en la Administración, el ejército y las intendencias, como Calomarde, Polo y Beramendi (López Castellano, 1995, 1999).

  • 17 El ministro de Hacienda, Saavedra, cuenta en sus memorias que la Ordenanza Militar publicada en 176 (...)
  • 18  Memoria firmada el 12 de diciembre de 1802, sobre las relaciones mercantiles de España y Prusia, C (...)

40Además de la influencia cameralista, el modelo prusiano penetra en España por la admiración que despierta Federico II (Sarrailh, 1985 : 581, nota 33 ; Corona, 1992 : 192), y por la vía de la “instrucción político militar”17. Aunque, como ha puesto de manifiesto Fontana, fue la necesidad de financiar al ejército la que hizo de la Hacienda el eje de la política estatal (Fontana, 1990 : 114 y 116, nota 4, 1987 : 157-158), en torno a esa relación Ejército y actividad financiera se articuló una nueva forma de organizar el poder político que exigía una compleja burocracia, y las finanzas se convirtieron en un tema inseparable de la administración en general (García y Serna, 1994 : 36-37). Se forjó el mito de una burocracia ejemplar y una administración eficaz a cargo de funcionarios con un alto nivel de formación (Nieto, 1962 : 64-66). Las reiteradas y elogiosas alusiones de Canga Argüelles a Prusia, país al que la “sabiduría del gran Federico elevó casi en nuestros días á la clase de potencia superior”, y espejo donde mirarse (Canga Argüelles, 1833, 1968)18, y la carta que le remite a Luis López Ballesteros, el día 16 de febrero de 1830, desde su exilio londinense, avalan la tesis de Carande de que tenía como referente a Prusia, donde existían cátedras de ciencia cameralista o ciencia del Estado (Staatswissenschaft) (Carande, 1976). En dicha misiva, Canga Argüelles informaba al ministro de que “uno de los gabinetes más principales de Europa somete la carrera de Hacienda, como las demás del Estado, a previos estudios de ella hechos en las escuelas públicas” y le comunicaba su pretensión de formar un curso de lecturas de Hacienda con aplicación a España “como cuerpo de doctrina” para dicha enseñanza. Una docena de años más tarde se referiría explícitamente a las cátedras de hacienda implantadas por Gillelmo I (sic) a principios del XVIII y alentaría al público a redactar un “curso de hacienda” a partir de las teorías más acertadas y de los datos de la historia económica española (Canga Argüelles, 1842 a : 207-208).

Reflexiones finales

41Durante el período 1808-1814 se acomete una reforma en profundidad del sistema tributario para poner fin a la tremenda desigualdad del sistema tradicional de rentas. Tal implantación exigía la creación de un nuevo marco social, económico y político, y los liberales van a implementar un vasto programa de reformas que correrán paralelas a las medidas adoptadas en materia hacendística. Se lleva a cabo la reforma político administrativa con la abolición de los señoríos y la implantación de diputaciones y municipios, y se adoptan una serie de medidas, tales como la libertad de industria y comercio o la libertad contractual, tendentes a implantar una economía de mercado. La reforma fiscal conlleva la reestructuración en profundidad de la Contabilidad Pública para garantizar la gestión eficaz de los recursos públicos, y la institucionalización del Presupuesto para evitar abusos pasados y mejorar la relación entre gobernantes y gobernados.

42José Canga Argüelles, paradigma del burócrata ilustrado, es testigo y partícipe del profundo cambio que se está produciendo en la España de los albores del siglo XIX. Conocedor de los entresijos de la maquinaria hacendística de la monarquía, desde su ingreso como oficial, el día 3 de marzo de 1798, impulsará la formación del Censo y distintos proyectos para reorganizar la propia Secretaría de Hacienda. Político liberal en el nuevo Estado, en su calidad de Secretario interino de Hacienda, durante la primera etapa del proceso constituyente, abogará por la reforma tributaria y de la administración de la Hacienda. Su Memoria sobre la Cuenta y Razón de España constituye el fundamento doctrinal de la reforma de la Contabilidad Pública proyectada durante el periodo constitucional. Con los primeros administrativistas participa en el proceso de transformación administrativa y asiste a la emergencia de una nueva ciencia, la de la administración. También comparte con éstos dos intereses vinculados al cameralismo : configurar una administración pública fuerte y dotar de una amplia formación a los funcionarios públicos.

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Bibliographie

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Abreviaturas

CDOC : Colección Oficial de Decretos de Cortes

DSCGE : Diario de Sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias

IEF : Instituto de Estudios Fiscales

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Notes

1  La reproduce en Canga Argüelles (1834, 1968, tomo II: 485-498). Voz “secretarías de Hacienda”. Huarte (1968: XXXIV). En su apéndice 1, nº 18: “Reglamento para la Secretaría de Hacienda, precedido de una Memoria en la que se fijan los principios y máximas políticas y administrativas que son el fundamento de la ciencia de la Hacienda con normas para la recaudación de las rentas del Estado”, con una nota: inserto en el Diccionario de Hacienda.

2 ... no puede el Rey imponer por sí directa ni indirectamente contribuciones, ni hacer pedidos baxo cualquiera nombre o para cualquier objeto, sino que siempre los han de decretar las cortes.” Constitución política… , Título IV, Capítulo I, Artículo 172.

3 El Reglamento de Provincias se aprueba el 16-3-1811 (DSCGE, 1870, I: 695) y se inserta a la letra en las págs. 772-775 del Tomo I del DSCGE, sesión del día 28 de Marzo de 1811.

4 Decreto de 5 de febrero de 1811, sobre “Reunir todos los caudales de la nación en la Tesorería mayor en la corte, y en las de exército en las provincias”. Decreto XXX, en CDOC (1811-1813), I: 71-72.

5 Decretos del Rey Fernando VII, Imprenta Real, Madrid, 1818, tomo I, págs. 84-89

6  Miscelánea nº 251, 6/11/1820. Reproducida en Arenilla (1996: 287-299).

7  “Informe a las Cortes” del Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda, el 20 de diciembre de 1836.

8 En 1821, en la Universidad Central de Madrid, en la Cátedra de Derecho político y público de Europa se proponía el texto “Derecho público de Europa” de G. Bonnet de Mably, de gran influencia en España (Corona, 1992: 192). Canga Argüelles sigue a Mably en sus “Observaciones sobre las Cortes de España y su organización”, publicadas en 1811. Otra obra que sirve de fundamento ideológico a Burgos, Sainz y el propio Canga Argüelles es elAbrégé des principes d’administration, de J.-J. Bonnin, editado como Compendio de los Principios de la Administración, por Palacios, en Madrid, en 1834, y que aparece en la biblioteca de Canga Argüelles (García Monerris, 2000: XII y LIV; Gallego Anabitarte, 2002:195).

9  Serie de conferencias publicadas en la Revista La Alhambra en 1841 y reproducidas íntegramente en Gay (1993). Dos décadas antes, Burgos había escrito su Miscelánea, en 1826, la “Exposición al Rey”, y la “Instrucción a los subdelegados de Fomento” (Decreto de 30 de noviembre de 1833).

10  Huarte (1968), pág. LXXXV, Apéndice 1, nº 95. Puede referirse a la tercera parte de los Elementos de 1833, titulada “Derecho público mercantil Español”, y que Estapé describe como Vademécum para exportadores e importadores.

11  Canga Argüelles (1840, 1980: 5-8). Voz Administración pública. La idea la había expuesto Burgos dos décadas antes al glosar “un largo artículo sobre administración `pública” aparecido en un periódico extranjero. Miscelánea, nº 556 de 6/09/1821. Reproducida en Arenilla (1996: 284-285).

12 La “buena organización del gobierno interior del Estado, ó séase la administración pública” una de las “más venturosas invenciones de nuestra edad”, escribirá Canga Argüelles.

13  Su traductor, Puig y Gelabert, alega en la introducción (pág. V) que la obra se dirige a la formación y preparación de exámenes de abogados a la Audiencia de Barcelona en la “ciencia del gobierno”, en sus tres ramas Policía, Economía y Política.

14  Foronda había realizado un resumen de las Instituciones políticas, en concreto los capítulos dedicados a los reinos de España y Portugal y publicado en Burdeos en 1781 (Usoz, 1997).Sus obras “Cartas escritas a un Intendente”, 1789 y “Cartas sobre la Policía”, 1801 y 1820, reflejan una clara influencia de Bielfeld, al que cita como Wielfeld entre sus fuentes (2ª edición, Pamplona, 1820, Imprenta de D. Ramón Domingo, págs. 3-4 (Barrenechea, 2000: 545-551). En 1811, en la imprenta de D. Manuel Bosch de Cádiz, Pereyra publica sus “Ensayos sobre los elementos de la ciencia del buen gobierno”.

15  Canga Argüelles estudia en Oviedo y en la Universidad de Zaragoza, donde se gradúa como bachiller en Leyes y Cánones, en 1789, y obtiene el grado de licenciado y doctor en Cánones en 1791, enseñanza que completa en la Escuela de Matemáticas de la Aragonesa, y en la Cátedra de economía como discípulo de Normante (Almenar, 2000 a: 27-28; Lluch, 1995: 41, nota 95).

16  Esa orientación cambia a la altura de 1804, y como se recoge en el Compendio de las Actas de la Real Sociedad Económica de Amigos del País realizado por Diego de Torres y publicado en Zaragoza, en 1804, págs. 37-38, la Aragonesa seguía buscando el libro de texto idóneo para la enseñanza de la economía. No se podían adoptar las “instituciones” de Bielfeld, por “difusas y superficiales”; las “Lecciones” de Genovesi, por “eruditas e inexactas” y la riqueza de Smith por tratarse de un plan incompleto (López Castellano, 2001: nota 99).

17 El ministro de Hacienda, Saavedra, cuenta en sus memorias que la Ordenanza Militar publicada en 1769 y obra de referencia en los exámenes de ascenso en la carrera militar, estaba tomada de las “Instrucciones de Federico II” (Moreno Alonso, 1992: 61 y 141-155).

18  Memoria firmada el 12 de diciembre de 1802, sobre las relaciones mercantiles de España y Prusia, Canga Argüelles, 1833-1834, Voz Prusia, tomo I, págs. 412-416.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Fernando López Castellano, « De las arcas reales a las arcas de la nación. El presupuesto y la contabilidad pública como valladares frente a la arbitrariedad gubernamental », Comptabilités [En ligne], 3 | 2012, mis en ligne le 12 janvier 2012, consulté le 22 novembre 2014. URL : http://comptabilites.revues.org/760

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Auteur

Fernando López Castellano

Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Granada, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales - Campus Universitario de La Cartuja. E-18071 (Granada) - email : flopezc@ugr.es

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